PPP清庫結(jié)束，92號(hào)文是對(duì)PPP的叫停？還是探索新的發(fā)展方向？

近日，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式成為行業(yè)關(guān)注熱點(diǎn)話題。去年11月，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)，下稱“92號(hào)文”），要求各地在2018年3月底前完成對(duì)不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目的集中清理工作，PPP市場(chǎng)迎來了“史上最嚴(yán)”禁令。

清庫工作的開展和規(guī)范文件的密集出臺(tái)，不僅給高速發(fā)展的PPP踩上“急剎車”，也為政府兜底變相舉債、背離PPP改革初衷的偽PPP項(xiàng)目“敲上”重重一拳，在此背景下，業(yè)界對(duì)PPP走向更為關(guān)注。

此次清庫處理也將成為市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)，迫使其回歸理性，為接下來解決一系列問題鋪路——構(gòu)建國(guó)家層面的PPP法律體系、部際協(xié)調(diào)機(jī)制、明確主管部門，以及在各級(jí)政府打造專業(yè)的PPP業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等。

92號(hào)文之后，部委對(duì)PPP未來的管理持何種看法？目前正在開展的清庫，其標(biāo)準(zhǔn)是什么？PPP被規(guī)范帶來何種影響，是否如好事者所說的PPP速凍的結(jié)果是逐漸消亡？一系列的問題讓接下來的PPP模式發(fā)展備受關(guān)注，對(duì)此，業(yè)內(nèi)諸多專業(yè)人士對(duì)此做出了解讀。

業(yè)內(nèi)專家薛濤指出，92號(hào)文之后，各界對(duì)PPP動(dòng)向有不同的解讀，在他看來，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。

財(cái)政部PPP中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲表示，無論是去年出臺(tái)50號(hào)文、92號(hào)文、192號(hào)文等規(guī)范政策，還是今年3月底頒布的財(cái)金23號(hào)文，均是用來考量我們是否做真正的PPP項(xiàng)目——與績(jī)效考核掛起鉤來、項(xiàng)目參與方能夠做到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、讓真正有運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目能夠執(zhí)行下去。

“92號(hào)文強(qiáng)約束，重點(diǎn)防止將純工程、無運(yùn)營(yíng)的政府付費(fèi)類項(xiàng)目包裝成PPP，并及時(shí)清理出庫，這遏制劣幣驅(qū)逐良幣，堅(jiān)守做真的PPP和真的做PPP倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)起到重要作用，讓更多擁有核心技術(shù)和運(yùn)營(yíng)能力的專業(yè)化社會(huì)資本方參與水環(huán)境綜合治理，是PPP回歸本源和初心的關(guān)鍵。”中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)副總裁房勇認(rèn)為，從這個(gè)意義上講，PPP并未進(jìn)入寒冬，只是正在接受春天到來前的考驗(yàn)，逐步完善規(guī)范的PPP必將行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

針對(duì)PPP領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，中國(guó)投資咨詢副總經(jīng)理譚志國(guó)認(rèn)為，對(duì)于國(guó)家發(fā)布的規(guī)范PPP發(fā)展的政策文件，市場(chǎng)存在一些過度解讀、過度理解的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致出現(xiàn)“過度執(zhí)行”的行為，這種過度的解讀對(duì)于PPP的良性發(fā)展有時(shí)候會(huì)是一種傷害。

盡管目前PPP模式存在不完善的地方，但在政府公共治理能力的提升以及公共服務(wù)效率的改善方面，PPP做出的貢獻(xiàn)有目共睹。

“未來還要繼續(xù)規(guī)范，希望與PPP全生命周期掛起鉤來，讓業(yè)內(nèi)清晰認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，去評(píng)判哪些項(xiàng)目可以去做、哪些不能做，堅(jiān)決清退打擊政府兜底、違法違規(guī)舉債擔(dān)保等。規(guī)范的目的是培養(yǎng)優(yōu)秀的社會(huì)資本、講信用的政府和有績(jī)效的項(xiàng)目。”夏穎哲補(bǔ)充。

本輪清理僅是PPP規(guī)范發(fā)展的新起點(diǎn)，接下來仍有諸多問題待解。首先，應(yīng)盡快從頂層設(shè)計(jì)上建立PPP的相關(guān)法律和體制機(jī)制，對(duì)爭(zhēng)議已久的諸多問題作出明確規(guī)范、解釋。

清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，PPP立法首先要直面三大任務(wù)：

一是制訂全國(guó)性的PPP項(xiàng)目實(shí)施、操作指南，如進(jìn)一步明確PPP應(yīng)用范圍、政府審批權(quán)限、審批流程、管理程序、合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，以及企業(yè)退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制等，進(jìn)一步規(guī)范各參與方的行為。

二是從機(jī)制上建立國(guó)家級(jí)PPP補(bǔ)缺資金，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，平衡區(qū)域發(fā)展；同時(shí)減輕經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，吸引社會(huì)投資者參與。

三是建立PPP管理的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。須盡快建立起包括財(cái)政部、發(fā)改委、自然資源部、“一行兩會(huì)”等多部委在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)制；并且鼓勵(lì)自然資源部更多地參與到PPP的管理工作之中，為項(xiàng)目發(fā)展提供更靈活的土地使用機(jī)制。

其次，加強(qiáng)各級(jí)政府的PPP人才團(tuán)隊(duì)建設(shè)。多位專業(yè)人士坦言，前述一系列亂象的根源之一是“懂的人太少”——無論政府、企業(yè)還是金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司，均存在以舊思維去理解甚至曲解新模式的問題，因此亟待政府加強(qiáng)人才團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)工作，并創(chuàng)造條件逐步吸引具備豐富經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際人才加入。

再者，PPP項(xiàng)目存在投資金額大、投資周期長(zhǎng)、不確定性因素多、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高等特點(diǎn)，即便在英國(guó)、加拿大等發(fā)展經(jīng)驗(yàn)成熟的國(guó)家，PPP項(xiàng)目在所有公共項(xiàng)目中的占比也僅為10-30%，“PPP要因地制宜。” 

根據(jù)今年2月財(cái)政部披露的第四批PPP示范項(xiàng)目名單，數(shù)據(jù)顯示，第四批PPP示范項(xiàng)目?jī)H有396個(gè)，不僅數(shù)量較以往相比下降，投資額也同樣出現(xiàn)下降。與之對(duì)應(yīng)的，是民營(yíng)資本參與數(shù)量的提升，達(dá)到143個(gè)，占比達(dá)到58%。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，雖然PPP項(xiàng)目清庫會(huì)在短期內(nèi)導(dǎo)致項(xiàng)目落地?cái)?shù)量下降，但入庫項(xiàng)目的質(zhì)量會(huì)越來越高，以環(huán)保項(xiàng)目為例，在第四批PPP示范項(xiàng)目中，具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性、在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的環(huán)保類項(xiàng)目占比達(dá)到三成，這對(duì)于整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展有利無害。

薛濤表示，PPP進(jìn)入規(guī)范的新時(shí)代，對(duì)于地方政府而言，不能只為融資，更要注重公共服務(wù)效率的提升；對(duì)企業(yè)而言，應(yīng)該向“運(yùn)營(yíng)”或者“準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)型，從賺工程快錢到細(xì)水長(zhǎng)流賺合理的、運(yùn)營(yíng)的錢；對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，識(shí)別符合要求注重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀社會(huì)資本是他們參與PPP的最重要的抓手。