7月24日,住建部印發(fā)《工程造價改革工作方案》(以下簡稱《方案》),一石激起千層浪,其中“取消最高投標(biāo)限價按定額計價的規(guī)定,逐步停止發(fā)布預(yù)算定額”這句話尤為引人注目。一時間“最高投標(biāo)限價要取消了”等言論甚囂塵上。
設(shè)置最高投標(biāo)限價控制是在承發(fā)包階段控制工程造價的一種手段,雖然不完美,但還沒到完全退出歷史舞臺的時候。
01
《方案》中有一句話“統(tǒng)一工程費用組成和計價規(guī)則”,是要把誰和誰統(tǒng)一?統(tǒng)一成什么?
2013年,住建部和財政部頒布“關(guān)于印發(fā)《建筑安裝工程費用項目組成》的通知”(建標(biāo)[2013]44號)。44號文相較于它的前身——建標(biāo)[2003]206號,在按費用構(gòu)成要素對建筑安裝工程費進(jìn)行劃分的基礎(chǔ)上,增加了按造價形成順序劃分的方式。
◆ 按費用構(gòu)成要素劃分,即將建安工程費劃分為人工費、材料費、施工機具使用費、企業(yè)管理費、規(guī)費、利潤、稅金。按費用構(gòu)成要素進(jìn)行劃分在工程費用計價上的應(yīng)用,就是按定額計價。
◆ 按造價形成順序劃分,即將建安工程費劃分為分部分項工程費、措施項目費、其他項目費、規(guī)費、稅金。熟悉的人可能已經(jīng)看出,這就是我國現(xiàn)行工程量清單中費用的劃分。對應(yīng)計價模式即清單計價。
按費用構(gòu)成要素劃分(定額計價),是我國早期基本以政府投資工程為背景下的產(chǎn)物。而按造價形成順序劃分(清單計價),是投資主體多元化、市場經(jīng)濟迅速發(fā)展、亟待與國際接軌等大環(huán)境變化下,進(jìn)行的一次變革。
44號文中兩種工程費用劃分方式并存,是綜合考量實際現(xiàn)狀和發(fā)展方向的一種過渡性措施,雙規(guī)并存制必然是階段性的,而《方案》的發(fā)布,預(yù)示著雙軌即將并入單軌。
雙軌并存的舉措,也就造成現(xiàn)階段將定額計價編制的施工圖預(yù)算作為招標(biāo)控制價和用清單計價編制招標(biāo)控制價兩種方式并存的現(xiàn)狀。
《方案》中“取消最高投標(biāo)限價按定額計價的規(guī)定”,也即取消前者按定額計劃而保留后者按清單計劃。彰顯了我國工程建設(shè)邁入新階段的決心,也是增強中國企業(yè)在國際工程中競爭力的重要舉措。
01
為什么要“逐步停止發(fā)布預(yù)算金額”?
要回答這個問題,首先要明白定額是什么?(工程)定額是在規(guī)定工作條件下,完成合格的單位建筑安裝產(chǎn)品所需要用的勞動、材料、機具、設(shè)備以及有關(guān)費用的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。
以《2016上海市建筑和裝飾工程預(yù)算定額》中的現(xiàn)澆混凝土墻舉例說明。
在上海市的預(yù)算定額中,完成1m³的現(xiàn)澆混凝土直形墻,需要兩類工人工作共0.5802工日,需要混凝土1.01m³、塑料薄膜0.6039㎡、水0.7067m³以及使用混凝土振搗器0.1臺班。(1工日和1臺班都為8小時)
工程定額體系分為施工定額、預(yù)算定額、概算定額、概算指標(biāo)和投資估算指標(biāo)。這里僅針對施工定額和預(yù)算定額展開說明。
施工定額 |
預(yù)算定額 |
|
項目劃分 |
施工過程或基本工序 |
分項工程或結(jié)構(gòu)構(gòu)件 |
編制主體 |
各企業(yè) |
各省市相關(guān)部門 |
代表水平 |
本企業(yè)水平 |
社會平均水平 |
從上表可以看出,施工定額是施工企業(yè)為了適應(yīng)組織施工和管理的需要而編制的,是由某施工企業(yè)編制的,屬于其特有的定額。(為方便理解,下文稱為“企業(yè)施工定額”)
舉個簡單的例子,如果某施工綜合實力較強,其工人技術(shù)水平較高,那么他完成1m³混凝土直形墻的時間可能少于0.5802工日。如果該企業(yè)材料管理和施工技術(shù)水平較高(損耗少),其1m³混凝土墻使用的混凝土、水等材料一定少于上表中的數(shù)字,而如果該企業(yè)混凝土振搗設(shè)備先進(jìn),臺班數(shù)也可能會少于0.1臺班。
預(yù)算定額是國家相關(guān)部門(一般為各省市住建部門)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣骄┕に,編制的具有指?dǎo)性的定額。(為方便理解,下文稱為“地方預(yù)算定額”)。
企業(yè)施工定額與地方預(yù)算定額同時也是密不可分的,各企業(yè)制定企業(yè)施工定額,初期一定是在地方預(yù)算定額的基礎(chǔ)上,根據(jù)自身經(jīng)驗結(jié)合具體項目進(jìn)行調(diào)整。而預(yù)算定額則是根據(jù)各企業(yè)的施工定額和具體項目統(tǒng)計而得。但從其形成的過程也可以看出,地方預(yù)算定額的基于過去的總結(jié),而企業(yè)施工定額目是為了面向未來的項目。
但我國施工企業(yè)長期以來普遍存在的現(xiàn)象是,習(xí)慣性的使用地方預(yù)算定額代替企業(yè)施工定額作為報價的依據(jù)。如果仔細(xì)比對投標(biāo)文件會發(fā)現(xiàn),不同企業(yè)對同一工程項目的報價中,其消耗的人工、材料、機具量都一模一樣,這顯然與實際情況是不相符的。
忽視企業(yè)自身施工定額的建設(shè)和管理,施工企業(yè)也不注重對于企業(yè)采購、人員管理、施工工藝等方面的提升,長此以往,企業(yè)缺少創(chuàng)新改進(jìn)的動力和壓力,各施工企業(yè)的能力趨于同化。
施工企業(yè)大規(guī)模的使用地方頒布的預(yù)算定額,實際上是 “政府配置資源”的一種變相形式,不符合改革要義。市場的自我調(diào)節(jié)機制無法發(fā)揮作用,資源也就無法進(jìn)行有效的市場化配置。
取消預(yù)算定額,是一項破釜沉舟的舉措。短期內(nèi),企業(yè)可能會繼續(xù)沿用地方預(yù)算定額,但隨著時間的推移,(最后發(fā)布的)地方預(yù)算定額與市場現(xiàn)狀嚴(yán)重不匹配,而其他企業(yè)逐漸重視使用企業(yè)施工定額,沒有企業(yè)施工定額的企業(yè)必將失去競爭力,促使其必須建立自身企業(yè)施工定額以適應(yīng)市場化競爭。