汪金敏：沒有經(jīng)過VEM評(píng)價(jià)的PPP是假PPP

來源：公眾微信號(hào)“索倍工程圈”

近一兩年來，在財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門政策文件的積極推動(dòng)下，PPP的浪潮席卷全國(guó)，短期之內(nèi)推出了多達(dá)幾萬億元的投資項(xiàng)目。雖說PPP的提出與推動(dòng)對(duì)我國(guó)發(fā)展意義重大，然而實(shí)施效果如何仍有待檢驗(yàn)。

物有所值（valuefor money，簡(jiǎn)稱VFM）是國(guó)外決定是否采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種決策工具。

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》第八、九條規(guī)定，財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評(píng)價(jià)工作，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)；通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。

國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》指出，為提高工作效率，可會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評(píng)估，確保“物有所值”。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，第四條【特許經(jīng)營(yíng)條件】實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：能夠物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會(huì)資本參與能提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，或者有效降低項(xiàng)目全生命周期成本。

事實(shí)上，PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)是從項(xiàng)目性價(jià)比是否高，全生命周期來衡量的價(jià)格是否最優(yōu)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益性價(jià)比是否最高三個(gè)層面來評(píng)估。

世界銀行、歐洲PPP專業(yè)中心、英國(guó)財(cái)政部、澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心等機(jī)構(gòu)各自在其參考指南或政策框架中提出了一些具體因素。其中有一些普遍關(guān)注的共性因素，比如風(fēng)險(xiǎn)管理，按照各自的能力、資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行最優(yōu)化的風(fēng)險(xiǎn)分配；基于全壽命周期的成本，項(xiàng)目產(chǎn)出與費(fèi)用支出比例，資產(chǎn)利用率等。此外，還有一些因素如績(jī)效考核和激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制、保持PPP合同的靈活性、適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)機(jī)制、鼓勵(lì)創(chuàng)新等也分別被不同的機(jī)構(gòu)所看重。

按照能否或是否適宜貨幣化衡量，物有所值的評(píng)價(jià)分為定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)。

就目前物有所值評(píng)價(jià)發(fā)展來說，定性評(píng)價(jià)還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主要是通過事先設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)因子與具體問題清單，然后經(jīng)過回答問題的方式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行主觀分析和綜合評(píng)判。

定量評(píng)價(jià)則相對(duì)客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值（即公共部門比較值，PSC）進(jìn)行比較然后得出結(jié)論。

PSC的確定尤為關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，PSC一般由基本PSC（包括基本成本和融資成本）、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本（包括可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本）、競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值等幾部分構(gòu)成。其中，基本PSC較為容易計(jì)算，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本和競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值則較難確定。一方面，風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例劃分具有一定的科學(xué)性和藝術(shù)性，政府向社會(huì)資本方過高或過低地轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)都是不合適和不可取的�；�本的原則是，不同的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)，而且風(fēng)險(xiǎn)與收益要對(duì)等。通常來說，項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由雙方分擔(dān)。如下圖所示為英國(guó)某高速公路可行性階段運(yùn)量預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

另一方面，之所以考慮競(jìng)爭(zhēng)性調(diào)整，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)政府采購模式下政府往往依托體制機(jī)制獲得某些相對(duì)優(yōu)勢(shì)，如可以減免稅費(fèi)、免費(fèi)或廉價(jià)獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來以體現(xiàn)可比性。當(dāng)然，如果在某些方面體現(xiàn)為相對(duì)劣勢(shì)，則應(yīng)該從PSC中抵扣掉，即要考慮隱形成本節(jié)約與隱形成本增加。

此外，折現(xiàn)率的選擇（主要包括資本的社會(huì)機(jī)會(huì)成本、社會(huì)時(shí)間偏好折現(xiàn)率、資本資產(chǎn)定價(jià)模型折現(xiàn)率、無風(fēng)險(xiǎn)利率等）對(duì)物有所值評(píng)價(jià)的結(jié)果也有很大影響。在實(shí)踐中，不同國(guó)家傾向于選擇不同的折現(xiàn)率，如英國(guó)財(cái)政部建議采用社會(huì)時(shí)間偏好折現(xiàn)率，而澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施中心則在政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的情況下，建議采用無風(fēng)險(xiǎn)利率作為折現(xiàn)率。

通過物有所值評(píng)價(jià)，如果公共部門比較值大于全生命周期政府支出凈成本現(xiàn)值，則意味著政府傳統(tǒng)采購模式成本更高，選擇社會(huì)資本是劃算的，而且差值越大，則越應(yīng)該采用PPP模式。反之，亦然。如果出現(xiàn)二者基本接近或相當(dāng)?shù)那闆r，也就是說采用PPP模式處于可用可不用的臨界點(diǎn)時(shí)，則應(yīng)該側(cè)重定性評(píng)價(jià)進(jìn)行選擇。對(duì)我國(guó)而言，如果從推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、釋放民間資本活力、提高國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平以及確保民眾盡早享受社會(huì)公共服務(wù)等更大的視角去考量，建議政府應(yīng)該傾向于采用PPP模式。

但是物有所值的定量評(píng)價(jià)需要開展大量復(fù)雜和耗時(shí)耗力的工作，而能否順利開展還取決于是否存在完善齊全的數(shù)據(jù)庫（如各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率）和其他基礎(chǔ)資料。進(jìn)一步說，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整計(jì)算過程中政府的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管成本更是難以貨幣化和量化。顯然，如果基礎(chǔ)條件不太具備，強(qiáng)行推行定量評(píng)價(jià)，可能帶來較大誤差，甚至帶來決策錯(cuò)誤。因此，盡管物有所值定量評(píng)價(jià)是一個(gè)很好的工具，但最近也有不少業(yè)內(nèi)專家呼吁，在實(shí)踐中并不符合我國(guó)當(dāng)下階段的國(guó)情，應(yīng)待各方面條件成熟以后，再全面推行定量評(píng)價(jià)。

且兩大部委對(duì)推行PPP項(xiàng)目過程中物有所值評(píng)價(jià)的規(guī)定并不十分嚴(yán)格，地方實(shí)際操作細(xì)則并未出臺(tái)，導(dǎo)致雖然目前我國(guó)有大量“PPP”項(xiàng)目，但未經(jīng)實(shí)際的VFM論證。近期報(bào)道的湖北省香溪長(zhǎng)江公路大橋項(xiàng)目順利通過省財(cái)政廳、省交通廳組織的“物有所值”專家組投資評(píng)價(jià)，成為該省首個(gè)通過“物有所值”評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目。但是“是采用定性還是定量評(píng)價(jià)？評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是什么？具體步驟和程序有哪些？是否考慮多個(gè)階段開展評(píng)價(jià)？如果采用定量評(píng)價(jià)，如何測(cè)算公共部門比較值和確定折現(xiàn)率”等問題并沒有做出詳細(xì)說明。

未經(jīng)VFM評(píng)價(jià)而強(qiáng)行“拍腦袋”實(shí)施的PPP項(xiàng)目并非真正的PPP項(xiàng)目。目前我國(guó)資料信息不透明、不公開現(xiàn)狀等并不利于開展VFM評(píng)價(jià)，但是VFM的意義在于論證項(xiàng)目的可信性與經(jīng)濟(jì)性，焚林而田的行為將造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。

總的來說，我國(guó)推進(jìn)PPP項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)需要有一個(gè)逐步完善和不斷積累經(jīng)驗(yàn)的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。建議國(guó)家有關(guān)部門借鑒參照國(guó)外成熟做法和成功經(jīng)驗(yàn)，著手設(shè)計(jì)我國(guó)物有所值評(píng)價(jià)體系（包括方法、程序、評(píng)價(jià)因子、評(píng)價(jià)內(nèi)容、權(quán)重、衡量標(biāo)準(zhǔn)等），同步建立基本數(shù)據(jù)庫和專業(yè)分析平臺(tái)，為地方政府具體實(shí)施物有所值評(píng)價(jià)提供指導(dǎo)。地方政府在實(shí)施過程中，也要根據(jù)地方實(shí)際和項(xiàng)目具體情況靈活應(yīng)用，并把相關(guān)資料信息及時(shí)上報(bào)和共享。