汪金敏：為什么PPP項(xiàng)目不容易落地？

日前，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站開(kāi)辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專(zhuān)欄，公開(kāi)發(fā)布PPP推介項(xiàng)目。首批發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元。在1043個(gè)項(xiàng)目中，安徽以127個(gè)項(xiàng)目居首，江蘇以107個(gè)項(xiàng)目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西、青海等地推出項(xiàng)目也較多，均超過(guò)60個(gè)。江蘇公布了107個(gè)項(xiàng)目，涉及總投資1217.41億元。其中，公共服務(wù)項(xiàng)目48個(gè)，交通設(shè)施、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目則分別有22、26、11個(gè)。

1043個(gè)項(xiàng)目并未包括全部推介PPP。上述項(xiàng)目包括了北京、河北等25個(gè)省份和大連等四個(gè)地方的，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6�。ㄊ校┑�。但未包含的6省份多數(shù)也已推出PPP項(xiàng)目。比如河南省今年年初公布了首批29個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額達(dá)805億元。隨著未來(lái)地方不斷推出PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì)PPP項(xiàng)目總規(guī)模達(dá)到3萬(wàn)億元以上，有望成為填補(bǔ)地方融資平臺(tái)資金缺口和地方預(yù)算內(nèi)不足。

這許多推介的PPP項(xiàng)目落地了嗎？那些更大數(shù)量的尚未成為各省及各地推介PPP項(xiàng)目的還有希望落地嗎？

目前推介PPP項(xiàng)目落地情況不佳。原國(guó)家外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)龍永圖透露，“去年國(guó)家提出的超過(guò)1.6萬(wàn)億的80個(gè)PPP項(xiàng)目單中，還有80%待落實(shí)。”民生證券研究報(bào)告稱(chēng)“真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8”。

已落地PPP項(xiàng)目中，許多新瓶裝舊酒，還是傳統(tǒng)做法，與PPP無(wú)關(guān)。以財(cái)政部去年12月4日公布30個(gè)PPP示范項(xiàng)目為例，截至2月底，2個(gè)項(xiàng)目簽約，均為污水處理項(xiàng)目：池州市的污水處理項(xiàng)目、南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目。但后一個(gè)項(xiàng)目是財(cái)政部示范名單發(fā)布前就已經(jīng)簽約的，即國(guó)家試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目真正簽約的，有且只有一個(gè)。

已落地PPP項(xiàng)目是新瓶裝酒嗎？或者說(shuō)完全符合PPP要求嗎？以5月6日剛簽約的安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目為例說(shuō)明。該項(xiàng)目被稱(chēng)之為“是安徽省乃至全國(guó)第一例典型意義上的市政道路PPP項(xiàng)目，是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作的破題之作”。

該外環(huán)北路是道路設(shè)計(jì)全長(zhǎng)約14.9公里，建設(shè)總投資19.76億元。安慶市政府是該項(xiàng)目政府方，2014年底成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是市住建委，政府方出資代表市城投，出資12%。社會(huì)資本為北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)，出資88%。合作期限為13年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期11年。該項(xiàng)目是新建項(xiàng)目，采取DBFOT的運(yùn)作方式。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交等，合作期屆滿(mǎn)項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目無(wú)償移交給政府方。

該項(xiàng)目被設(shè)計(jì)成非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有現(xiàn)金流，回報(bào)機(jī)制為“政府付費(fèi)”。具體而言，該項(xiàng)目按照“基于可用性的績(jī)效合同”方式，由政府向項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)本項(xiàng)目可用性（符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品）以及為維持本項(xiàng)目可用性所需的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)（符合績(jī)效要求的公共服務(wù)），即政府根據(jù)績(jī)效考核情況向社會(huì)資本支付可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)。安慶市人大常委會(huì)在PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署前通過(guò)決議，將該等可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營(yíng)績(jī)效服務(wù)費(fèi)納入跨年度的財(cái)政預(yù)算。

該PPP項(xiàng)目既然要政府付費(fèi)，政府未來(lái)11年有能力付嗎？如果不能通過(guò)財(cái)政承受能力論證，也就是說(shuō)政府未來(lái)無(wú)力進(jìn)行付費(fèi)，PPP項(xiàng)目就是“龐氏騙局”，社會(huì)資本也別指望收回回報(bào)、本金，甚至還要連帶背上一屁股的債。根據(jù)《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），現(xiàn)金流不能覆蓋成本的PPP項(xiàng)目，既然要政府付費(fèi)，就得通過(guò)財(cái)政承受能力論證。依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》第25條規(guī)定，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。” 一般公共預(yù)算支出指政府就算一塊地也不賣(mài)，也有能力支出的錢(qián)。一個(gè)地方只算兩個(gè)需要政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，則單個(gè)PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)5%。既然要求，建設(shè)總投資19.76億元，建設(shè)期2年，按照8%的綜合融資成本，經(jīng)營(yíng)期11年，則平均每年補(bǔ)貼現(xiàn)值為2.1億，也就是說(shuō)，只有安慶市政府2015年一般公共預(yù)算支出在42億以上，才是有支付能力的。2014年安慶市全市公共財(cái)政支出299億元，是完全有能力付的。

該PPP項(xiàng)目物有所值（VFM）嗎？按照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第10及第12條及此前相關(guān)文件規(guī)定，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否是PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵是“可行性分析”。只有“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的(當(dāng)然還要具備其他條件)，才算真正的PPP；如何認(rèn)定“降低全生命周期成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”呢，要結(jié)合“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期成本、技術(shù)路線(xiàn)和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務(wù)的質(zhì)量效率，建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求等”來(lái)判斷。然而，從該項(xiàng)目?jī)?nèi)部人士一手資料看，既無(wú)法看是該項(xiàng)目是如何“提高公共服務(wù)質(zhì)量效率”的，更無(wú)法看出該項(xiàng)目是如何“降低全生命周期成本”的。換而言之，既然不能說(shuō)明采用PPP模式更好，為什么要采用PPP模式，難道就是因?yàn)檎�府沒(méi)錢(qián)嗎？

可見(jiàn)，對(duì)已落地的PPP項(xiàng)目，不需要政府付費(fèi)的，物有所值即可算真正的PPP；需要政府付費(fèi)的，還要政府具備財(cái)政承受能力，才算真正的PPP。然而，遺憾的是，目前落地PPP項(xiàng)目，未必能夠同時(shí)具備該基石條件。

為什么政府推介的PPP項(xiàng)目簽約率不到20%呢？原因無(wú)外乎是：

（1）PPP項(xiàng)目沒(méi)有通過(guò)物有所值評(píng)估；

（2）PPP項(xiàng)目沒(méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證；

（3）PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力；

（4）PPP實(shí)施方案難以操作；

（5）PPP項(xiàng)目還沒(méi)來(lái)及招標(biāo)和簽約。

我預(yù)計(jì)第（5）個(gè)因素占項(xiàng)目數(shù)量不會(huì)超過(guò)20%。（1）和（2）是根本性的，鑒于目前許多審批部門(mén)對(duì)此要求不嚴(yán)格，這兩個(gè)因素我認(rèn)為影響不超過(guò)20%，但隨著相關(guān)配套規(guī)定的出臺(tái)和嚴(yán)格執(zhí)行，這兩個(gè)因素將是能否采用PPP模式?jīng)Q定性的因素。也就是說(shuō)，40%以上失敗率是因?yàn)椋?/span>3）至（4）引起的。而（3）和（4）是可以相互轉(zhuǎn)化的。也就是，PPP項(xiàng)目沒(méi)有吸引力，可以通過(guò)修改實(shí)施方案使其具有吸引力。相反，PPP實(shí)施方案難以操作，則PPP項(xiàng)目沒(méi)有吸引力。

為什么PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本沒(méi)有吸引力呢？往往是政府給的資本金回報(bào)率及債權(quán)融資成本太低，社會(huì)資本不合算甚至根本無(wú)法融到資金。特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)10年至30年。目前通過(guò)銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式難以融到足夠長(zhǎng)期限的資金，只有通過(guò)信托、資管等繞一繞，也就增加了資金成本。除非申請(qǐng)到政策性資金來(lái)源，社會(huì)資本綜合融資成本在8%上下，如果考慮適當(dāng)回報(bào)，就要在9%上下了。如果政府愿意承擔(dān)的綜合融資成本低于這一標(biāo)準(zhǔn)，就意味著吸引力不大。

為什么PPP實(shí)施方案難以操作呢？首先，項(xiàng)目回款不靠譜，政府付費(fèi)的，政府沒(méi)有可以確信的付費(fèi)能力，使用者付費(fèi)的，回款不確定性大。其次，交易結(jié)構(gòu)比較僵硬，往往按照標(biāo)準(zhǔn)PPP交易結(jié)構(gòu)來(lái)生搬硬套，比如按照傳統(tǒng)BT模式來(lái)做非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的PPP模式。其實(shí)PPP交易結(jié)構(gòu)可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目進(jìn)展、資金來(lái)源、審批難度等諸多因素來(lái)靈活設(shè)定。再次，風(fēng)險(xiǎn)分配不合理。有的將幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)都分配給了社會(huì)資本，比如道路周邊土地拍賣(mài)的指標(biāo)、規(guī)劃、時(shí)間及返款等本應(yīng)該由政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給了社會(huì)資本。有的則相反，比如通過(guò)約定價(jià)格股權(quán)回購(gòu)、在特許經(jīng)營(yíng)期中提前退出，又比如，如果達(dá)到約定資本金收益率由當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)承擔(dān)等。最后，操作不合法。比如約定通過(guò)土地出讓金一定比例來(lái)支付資本金回報(bào)，這違背出讓金支付管理規(guī)定，而無(wú)法操作。比如按照約定低價(jià)將土地出讓給社會(huì)資本，這違反了土地招拍掛規(guī)定。該類(lèi)做法往往過(guò)去十年用得很好，然而那是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)情況下的產(chǎn)物，在依法治國(guó)的今天，已經(jīng)行不通了。

為什么財(cái)政部門(mén)不批準(zhǔn)PPP模式呢？因?yàn)榈胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)很大，地方政府未來(lái)可能還不出錢(qián)來(lái)，甚至可能破產(chǎn)；因?yàn)闆](méi)有通過(guò)財(cái)政承受能力論證，單個(gè)項(xiàng)目回款根本就沒(méi)有保障。為了防止地方空麻袋背項(xiàng)目，財(cái)政部出臺(tái)PPP相關(guān)政策都是依次為出發(fā)點(diǎn)來(lái)制定的。這就是為什么非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目難以批準(zhǔn)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目好批準(zhǔn)的原因。

為什么發(fā)改部門(mén)不批準(zhǔn)PPP模式呢？因?yàn)闆](méi)有通過(guò)物有所值評(píng)估。地方政府為什么不按傳統(tǒng)方式自己來(lái)做項(xiàng)目，因?yàn)榈胤秸�府沒(méi)有錢(qián)也融不到錢(qián)；因?yàn)椤额A(yù)算法》出臺(tái)后地方政府的手被捆住了，想花錢(qián)花不了。社會(huì)資金做PPP項(xiàng)目是要掙錢(qián)的，所以綜合融資成本顯然會(huì)高于地方政府融資成本1～2點(diǎn)。國(guó)家為什么不用發(fā)債等低成本資金做PPP項(xiàng)目呢，難道想給社會(huì)資本送錢(qián)？當(dāng)然不是的。因?yàn)?span style="padding: 0px; border: 0px;">PPP項(xiàng)目可以提高項(xiàng)目綜合效益，因此節(jié)約的錢(qián)大于采用PPP模式因而增加的綜合融資成本，也就是物有所值。