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工程造價(jià)“注水”原因和對(duì)策分析

發(fā)布時(shí)間:2020-09-18 15:26
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政府投資審計(jì)轉(zhuǎn)型之要，重在強(qiáng)化監(jiān)督。從傳統(tǒng)的單一工程造價(jià)審計(jì)向全過程審計(jì)轉(zhuǎn)變過程中，既要充分發(fā)揮工程造價(jià)審計(jì)監(jiān)督“壓艙石”作用，更要從規(guī)范行業(yè)管理，完善體制機(jī)制上通堵點(diǎn)、聯(lián)斷點(diǎn)、解難點(diǎn)，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題與解決問題相統(tǒng)一，解決問題和促進(jìn)發(fā)展相統(tǒng)一，促進(jìn)政府投資工程項(xiàng)目健康發(fā)展。
一、工程造價(jià)“注水”的主要表現(xiàn)形式
工程造價(jià)“注水”是指施工企業(yè)通過各種方法增加工程造價(jià)的行為，其主要受企業(yè)追求利潤(rùn)最大化這一根本動(dòng)力驅(qū)使，由于其信息不對(duì)稱、違法成本低、監(jiān)管漏洞大等原因，造成“注水”現(xiàn)象屢禁不止，幾乎所有的工程項(xiàng)目都會(huì)采取一種或多種方法來獲得更多利益。主要有以下五種表現(xiàn)形式:
一是通過虛增工程量多計(jì)工程款。新建道路工程項(xiàng)目采取虛增道路面積、管道長(zhǎng)度、擋土墻鋼筋等工程量多計(jì)工程款;改造道路工程項(xiàng)目采取虛增土方、雨污水管等工程量多計(jì)工程款;綠化工程觸采取虛增綠化、檢查井等工程量多計(jì)工程款;市政道路配套工程采取虛增道路、綠化、土方等工程量多計(jì)工程款。此種方式最常見，工程表面已做，但總是“缺斤少兩”，需要實(shí)地勘測(cè)辯真假。
二是通過虛假簽證方式多計(jì)工程款。主要是施工單位編制虛假簽證、監(jiān)理單位未認(rèn)真把關(guān)，甚至施工單位和監(jiān)理單位串通編制虛假簽證，多計(jì)工程結(jié)算價(jià)款。如某施工單位通過辦理虛假工程量簽證，將實(shí)際外運(yùn)距離5公里的土方按外運(yùn)12公里計(jì)價(jià)，將不足1米厚的碎石工程量按2.4米計(jì)價(jià)，虛報(bào)多計(jì)工程款。
三是采取高套定額價(jià)格多計(jì)工程款。主要是施工單位通過套用價(jià)格高的工程消耗量定額或抬高材料價(jià)格多計(jì)工程款。如某學(xué)校項(xiàng)目高套混凝土、運(yùn)距、管道接口定額等方式多計(jì)工程款;高套各類材料價(jià)格多計(jì)工程款。
四是違背合同及計(jì)價(jià)規(guī)范多計(jì)工程款。某工程未按合同約定總價(jià)下浮，稅費(fèi)等未按計(jì)價(jià)規(guī)范執(zhí)行，違規(guī)計(jì)取利潤(rùn)和規(guī)費(fèi)等方式多計(jì)工程款。
五是虛報(bào)其他成本費(fèi)用。施工單位將已由建設(shè)單位承擔(dān)的費(fèi)用計(jì)入工程價(jià)款，如項(xiàng)目建設(shè)管理費(fèi)、技術(shù)服務(wù)費(fèi)、基本預(yù)備費(fèi)或建設(shè)期貸款利息等，從而提高工程造價(jià)。
二、工程造價(jià)失實(shí)的主要原因
一是項(xiàng)目管理存在信息“孤島”現(xiàn)象，立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚不完善。
當(dāng)前，對(duì)政府投資項(xiàng)目負(fù)有管理監(jiān)督職責(zé)的財(cái)政、發(fā)改、規(guī)劃、住建、公共資源交易等部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)，履行相應(yīng)環(huán)節(jié)的審批、管理、監(jiān)督職能，各自建有相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，由于未建立數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)通道，這些平臺(tái)相互獨(dú)立，各自“閉環(huán)”，如同信息“孤島”。
同一項(xiàng)目在不同部門的平臺(tái)中的項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目編號(hào)、投資額等基本信息不統(tǒng)一，以及相關(guān)審批、執(zhí)法、監(jiān)督、處理等信息不對(duì)稱，極易形成“九龍治水，各管一攤”的局面，這既不利于發(fā)揮監(jiān)管合力和構(gòu)建立體化的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增加了溝通成本，降低了辦事效率，還容易被施工單位等“鉆空子”。
二是虛增造價(jià)行為追責(zé)問責(zé)難，惡意“注水”行為成本低。
一方面，在單一的工程造價(jià)審計(jì)模式下，建設(shè)單位以審計(jì)機(jī)關(guān)出具的報(bào)告作為結(jié)算工程款依據(jù)，即使施工單位存在惡意“注水”行為，但由于未造成實(shí)際損失結(jié)果，難以對(duì)其進(jìn)行追責(zé)或處罰;另一方面，現(xiàn)有法律法規(guī)并未規(guī)定工程結(jié)算造價(jià)文件需要由相應(yīng)資質(zhì)的造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)或造價(jià)師簽章，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)惡意“注水”的造價(jià)編制機(jī)構(gòu)或人員難以追責(zé)問責(zé)。
三是施工單位抱有僥幸心理，造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)能力參差不齊。
一些施工單位抱著“造價(jià)報(bào)高一點(diǎn)又沒有法律責(zé)任，發(fā)現(xiàn)了無非少賺一點(diǎn)，沒發(fā)現(xiàn)就賺到了”的僥幸心理，肆意往工程造價(jià)里“注水”;一些施工單位為節(jié)省成本，聘請(qǐng)資質(zhì)能力欠缺的工程咨詢機(jī)構(gòu)及人員閉門造車，編制的工程結(jié)算文件脫離項(xiàng)目實(shí)際;有些中介機(jī)構(gòu)及人員缺乏職業(yè)操守，將行業(yè)計(jì)價(jià)規(guī)范拋諸腦后，全憑委托人說多少就是多少，將未施工的內(nèi)容計(jì)入工程造價(jià)，將不應(yīng)辦理簽證的事項(xiàng)辦理簽證，將低品質(zhì)材料按高品質(zhì)材料計(jì)價(jià)，將簡(jiǎn)單的工序按復(fù)雜工序計(jì)價(jià)等等，這些是造成政府投資項(xiàng)目造價(jià)失實(shí)的直接原因。
四是建設(shè)施工現(xiàn)場(chǎng)把關(guān)不嚴(yán)，監(jiān)理等單位履職不到位。
在建設(shè)項(xiàng)目中，監(jiān)理應(yīng)代表建設(shè)單位履行項(xiàng)目質(zhì)量、安全、計(jì)量等管理職能，但目前普遍存在的問題是，監(jiān)理單位往往派駐一兩個(gè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理管理幾個(gè)甚至數(shù)十個(gè)現(xiàn)場(chǎng)，監(jiān)理人員不認(rèn)真記錄監(jiān)理日志甚至照搬照抄施工單位施工日志，而且對(duì)施工過程不按規(guī)范記錄、對(duì)隱蔽工程不按規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)旁站、對(duì)施工單位申報(bào)的簽證不實(shí)地復(fù)核、對(duì)工程進(jìn)度款不審核把關(guān)等問題普遍存在，造成工程造價(jià)結(jié)算依據(jù)失實(shí)。
五是建設(shè)單位存在“甩手掌柜”心態(tài)，管理主體責(zé)任缺位。
政府投資項(xiàng)目普遍存在違反招投標(biāo)程序、先開工后簽訂合同、合同計(jì)價(jià)方式不明確等問題，為施工單位虛增造價(jià)留下了空間。加上部分建設(shè)單位內(nèi)部未建立審查稽核機(jī)制，未嚴(yán)格按規(guī)定履行工程造價(jià)審核主體責(zé)任，建設(shè)程序不規(guī)范和內(nèi)部監(jiān)督缺位是造成工程結(jié)算造價(jià)失實(shí)的重要原因。
三、對(duì)策建議
一是打破信息“孤島”，構(gòu)建項(xiàng)目監(jiān)管“一張網(wǎng)”。
要打破部門間信息“孤島”，一方面要充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，盡快組織市大數(shù)據(jù)局及相關(guān)部門研究制定投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)對(duì)接方案，進(jìn)一步明確項(xiàng)目代碼規(guī)則、代碼錄入方式、完善數(shù)據(jù)接口、確定數(shù)據(jù)規(guī)范等等，以項(xiàng)目統(tǒng)一代碼作為項(xiàng)目唯一身份，進(jìn)行后續(xù)的審批、建設(shè)、監(jiān)管業(yè)務(wù)，各相關(guān)部門必須將項(xiàng)目統(tǒng)一代碼錄入各自的信息管理系統(tǒng)中，使之貫穿項(xiàng)目審批和實(shí)施的全過程。
同時(shí)，通過完善數(shù)據(jù)接口，明確數(shù)據(jù)規(guī)范化范圍，使項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂、規(guī)劃、施工許可、竣工驗(yàn)收、監(jiān)督檢查、行政處理處罰等信息統(tǒng)一集中到項(xiàng)目審批管理系統(tǒng)中，最終實(shí)現(xiàn)部門間信息互聯(lián)互通。
另一方面，要充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)勢(shì)，打通紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察與審計(jì)監(jiān)督的信息互通渠道，重點(diǎn)關(guān)注違紀(jì)違規(guī)案件中可能存在的工程造價(jià)注水問題，以及政府投資項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)背后可能存在的利益輸送問題，形成“巡審結(jié)合”的監(jiān)督合力，完善立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。
二是完善內(nèi)審機(jī)制，強(qiáng)化自身功能“免疫力”。
對(duì)于資源富集、資金密集、項(xiàng)目集中的部門和單位，要盡快成立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備專職審計(jì)人員，加強(qiáng)年度內(nèi)部審計(jì)工作計(jì)劃與審計(jì)部門審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的銜接，對(duì)內(nèi)部審計(jì)報(bào)告、問題整改等及時(shí)報(bào)審計(jì)部門備案。
審計(jì)部門采取“以審代訓(xùn)”的方式，邀請(qǐng)內(nèi)審人員參與審計(jì)部門審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)，提升內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化建設(shè)單位自身“免疫”功能，進(jìn)一步壓實(shí)建設(shè)單位工程管理和造價(jià)審核主體責(zé)任，把好項(xiàng)目建設(shè)第一道“關(guān)口”。
三是嚴(yán)明合同責(zé)任，促進(jìn)中介服務(wù)提質(zhì)量。
設(shè)計(jì)、檢測(cè)、監(jiān)理、造價(jià)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是政府投資項(xiàng)目必不可少的參與主體，其服務(wù)質(zhì)量高低對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量和投資效益影響甚大，各相關(guān)部門尤其是建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)合同和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在合同中對(duì)相關(guān)服務(wù)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)予以明確，并規(guī)定服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的責(zé)任，對(duì)服務(wù)質(zhì)量差、履職盡責(zé)不力甚至失職瀆職造成嚴(yán)重后果的中介機(jī)構(gòu)依法依規(guī)予以處理，還可通過在招標(biāo)文件中明確或施工合同中約定結(jié)算造價(jià)失實(shí)的認(rèn)定辦法，以及造價(jià)誤差率超過一定范圍時(shí)的違約責(zé)任，督促社會(huì)中介增強(qiáng)契約意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量。
四是加強(qiáng)項(xiàng)目審計(jì)，從嚴(yán)管好各自“責(zé)任田”。
要處理好建設(shè)單位主體責(zé)任與審計(jì)部門監(jiān)督責(zé)任的關(guān)系，管好各自的“責(zé)任田。”在督促建設(shè)單位履行好工程管理和造價(jià)審核主體責(zé)任的同時(shí)，審計(jì)部門著重履行好監(jiān)督責(zé)任，按照分類分層審計(jì)要求，加大對(duì)規(guī)模以上重點(diǎn)項(xiàng)目竣工預(yù)決算審計(jì)力度，對(duì)建設(shè)程序、征地拆遷、項(xiàng)目進(jìn)度、工程結(jié)算、項(xiàng)目績(jī)效等實(shí)施全過程審計(jì)監(jiān)督。
對(duì)規(guī)模以下的建設(shè)項(xiàng)目，主要由建設(shè)單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)或委托第三方中介機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)，審計(jì)部門每年根據(jù)情況選擇一定數(shù)量的項(xiàng)目納入年度審計(jì)計(jì)劃，一并對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)出具的結(jié)論進(jìn)行復(fù)審，構(gòu)建完善社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、國(guó)家審計(jì)三位一體監(jiān)督格局。
五是加強(qiáng)聯(lián)合懲戒，建立失信記錄“黑名單”。
為嚴(yán)格控制政府投資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和投資，提高施工單位、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)惡意“注水”等失信行為成本，建議相關(guān)行業(yè)主管部門結(jié)合社會(huì)中介機(jī)構(gòu)庫管理和建筑行業(yè)誠(chéng)信信息庫建設(shè)，在紅黑名單基礎(chǔ)上建立政府投資項(xiàng)目不良行為記錄“黑名單”，對(duì)施工單位虛報(bào)工程量、以次充好等惡意注水、監(jiān)理單位不履職盡責(zé)、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審核把關(guān)不力等行為，考慮將其單位和直接責(zé)任人納入失信名單，禁止其一段時(shí)間內(nèi)承接政府投資項(xiàng)目，構(gòu)建“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。
關(guān)鍵詞：工程造價(jià),注水,原因,對(duì)策,分析,政府,投資,審計(jì),轉(zhuǎn)型,重